當世荊湖還遠沒有發展成后世遠近聞名的魚米之鄉。

因洞庭湖、荊江、漢水每逢汛季常洪水泛濫，而各地民眾自發組織建設的近水垸堤、垸寨，受限于錢糧、人力的匱乏，缺乏統一、周密的籌劃，動輒毀于洪水。

荊湖各地的民眾飽受水患之災，糧棉桑麻種植以及工商等業發展也比江淮相差甚遠。

相對而言，漢水以西的荊北四縣，受水災的威脅程度要比東岸的漢川、天門等縣更為嚴峻。建繼二年洞荊湖寇又漸成大患，一度摧糜荊江兩岸，令荊北四縣人口流失嚴重。

徐懷組建南蔡招討司時，荊州治所在的江陵縣以及監利、山陽、荊門三縣，人口加起來僅二十三四萬。

荊北四縣飽受水患之苦，人口流失嚴重，但這同時也意味著可開發的耕地潛力極大，也有更大的潛力去容置招附饑民。

在洞荊聯軍接受招安之后，徐懷在江陵、山陽、江陵、監利四縣之外，還新置章山、樊臺兩縣（都巡檢使）同屬于荊州，總計逾六十萬招附饑民都安置于此。

然而真正將逾六十萬招附饑民安置下來，并為京襄所用，絕非簡簡單單的幾道行政命令就能解決的。

在京襄正式成立之前，楚山先在鄂北斬獲盤龍寨大捷，于千汊浦僑置南蔡縣，大規模啟動垸堤、垸寨建設；建繼帝駕崩之后，于樊臺設立南蔡招討司，在徹底進剿洞荊聯軍之前，徐懷就在荊北著手開掘章山-樊臺運河，于三湖（瓦子湖、白露湖、桑赤湖）修筑荊北長堰，同時暗中資助東洲寨在白露湖以南的臨江地區修建大垸。

在徹底靖平洞荊匪亂之后，三湖（瓦子湖、白露湖、桑赤湖）與荊江之間的臨江水澤地區，目前已建成十一座大垸；在三湖以北修筑的荊北長堰更是綿延百余里，在章樊河-揚水運河的基礎之上，形成新的荊西運河體系，累計挖掘一二級灌溉河渠長達上千余里。

在這個基礎之上，再輔以上千座新建屯寨、垸寨——在對峙戰事最嚴峻的時期，荊北的堰堤、垸寨建設也只是相對放緩，并沒有完全停止，這才將六十萬招附饑民初步安置下來，包括僑縣南蔡在內，清理私占及新開墾耕地總計逾三百五十余萬畝。

這么多的招附饑民以及耕地，都是納入百余鄉司（巡檢司）進行管理。

制司向諸鄉司提供錢糧，由鄉司組織大的屯寨、垸寨、道路建設，興修水利、開墾糧田，將招附饑民納入屯輜兵序列進行管理，給予果腹口糧、棲身的屋舍以及農具、耕牛——立下軍功的兵卒，直接將田地分配到戶，其他屯輜兵及眷屬耕種，則需在正常的賦稅之外，另向鄉司繳納相應的佃租。

就目前而言，無論是常規賦稅，還是額外上繳的佃租，都截留在荊州主要用于后續的地方建設；畢竟招附饑民的生存環境還太惡劣了，需要一步步改善。

當然，制司從六十萬招附饑民身上，除了可征募、對京襄忠心耿耿的青壯兵員外，也并非沒有其他方面的收益。

目前京襄諸州府及制司所轄諸工造機構不僅獨立核算，還實行稅利分拆核算——因此京襄不僅對外輸出布鐵茶瓷會產出大量的直接收入，對內販售鹽鐵茶布瓷器也同樣會產生直接的稅利收入。

六十萬招附饑民看似暫時還沒有辦法向制司直接貢獻賦稅，但每年的間接稅利還是達百萬貫之巨——合并到整個荊州七縣（含僑縣南蔡），每年大體能貢獻近兩百萬貫的賦稅。

由于荊州所能對外輸出的主要富裕物資就是糧食，因此荊州相當于承擔了制司每年近一百五十萬石的糧食供給。